关于如何支持县域政府融资平台公司转型发展化解政府隐性债务风险的思考

  根据国家推动政府融资平台转型发展及防范、化解地方政府隐性债务风险的相关政策,借鉴其他地方的先进做法,结合县域平台公司实际,现就如何支持县域政府融资平台公司转型发展化解政府隐形债务谈几点看法。

  一、对县域政府资源进行重新整合,进一步做实平台公司。通过资产注入、资源整合,将县域政府平台公司打造为地方的资源整合平台、资金的集结通道、资源的盘活主体及资本的运作平台。一是对县域政府融资平台公司、国有企业进行集中整合,打造国有资本运营集团。鉴于县域普遍国有资产体量小、经营性资产占比低的特点,为提高资产配置效率,建议对县域国有资产、国有企业进行整合,选择一家实力最强的平台公司,将其他国有资产或国有企业股权注入,打造“一母N子”的管理构架,整合县域资源,形成“资源集中、资金集中、人才集中、管理高效”的国有资本运营集团。被注入股权企业可设定一定期限的过渡期,过渡期内被注入国有企业保留原有管理模式。其他国有资产包括政府投资的各类非公益性专科医院、公共租赁住房、分散于各行政事业单位的投资(经营)型房产、水库、林权、停车场(位)等。二是向县域平台公司注入财政性资金,增加平台公司现金流入。将县域政府的发债收入、预算安排的基建及城市维护费收入注入选定的平台公司,作为该公司承接的政府委托代建项目的代建费或政府购买服务项目的服务费。三是将县域政府注入资产对应的收入进入平台核算,实现资产的所有权与收益权的匹配。对以商业写字楼注入平台公司的行政事业单位在用的房地产,由各使用单位与平台公司签订租赁合同,租金由县域财政预算安排资金拨付至平台公司;对注入平台公司的公共租赁住房,租金由原管理单位收取后集中汇缴至平台公司;对注入平台公司的取水特许经营权、水库经营权,特许权使用费由原管理单位收取后集中汇缴至平台公司;对注入平台公司的国有土地使用权,出让时实现的收入扣除政府性基金后剩余部分由县域财政拨入平台公司。

  二、对县域平台公司的职能进行重新定位,打造成为城市综合运营商。通过职能转变和业务转型,将平台公司改组为公益类国有企业。一是根据县域政府授权,承担政府产业引导和国有资产运营管理。即按照县域政府产业布局要求,积极引导政府投资的方向,履行政府投资导向的职能,同时在公用事业、公共交通、广告经营、能源开发、地产置业以及文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作,确保国有资产的保值增值。二是参与县域城市运营管理,实现城市经营收益最大化。即运用市场手段,对包括城市基础设施(如道路、桥梁、城市综合管廊、绿化、亮化等)、城市资源性资产(主要是城市土地)和城市无形资产(如广场、道路冠名权)在内的城市资产开展多种形式的经营管理活动,以提供公共产品或公共服务为目标,充分经营和利用城市基础设施,发挥县域融资平台公司公共产品提供者和公共服务提供者的作用。通过参与国有土地使用权竞买和房地产的开发经营,平抑房地产市场价格,防止房地产价格大起大落。当土地市场低迷时,参与国有土地使用权的竞买,既能做大平台公司资产总量,又可稳定土地市场价格。三是充分利用县域政府背景,提供城市金融服务。作为地方性国有企业应着力打造金融板块,可参股银行与银行联姻,亦可涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、商业保理、担保公司等多种金融业态,以金融板块作为县域平台公司未来的经济增长极。

  三、理顺县域平台公司经营机制,以市场化方式参与政府项目。县域平台公司依托政府背景,背靠政府、面向市场,以政府性垄断项目、准市场化项目为切入点,适度参与市场化项目,不断增强自身造血功能,通过金融机构的融资推动打造“融资--投资--运营--收益--还款--再融资”的良性资本链条。一是转变项目的承接模式,依法合规参与县域政府项目。通过政府购买服务、PPP、FEPC、委托代建、ABO(授权-建设-运营)、XOD(参与企业根据城市综合规划摘取特定区域内国有土地使用权后,对区域内配套公共或公益设施进行投资建设,以摘取土地的增值收益及赋予的特许经营权等项目运营收益平衡公共或公益设施投资)等方式承接政府项目。县域政府下达投资建设任务时,必须有明确的相应资金注入或有通过特定盈利模式回收投资的途径。如:政府已明确资金来源,投资已纳入政府预算的公益类项目,可采用委托代建、FEPC等模式由平台公司进行投资建设。自身具有现金流的准公益性或经营性项目,可采用PPP、ABO(授权-建设-运营)等模式由平台公司进行承接。棚户区改造、扶贫异地安置房建设等项目,可采用政府购买服务模式由平台公司进行承接。以城市经济、社会、生态三大类基础设施为导向的城市空间开发项目,可采用XOD模式由平台公司进行承接。二是以市场交易为前提,转变与县域财政的资金划拨关系。县域融资平台参与承接政府项目时,首先测算项目的投资与来源的平衡关系(保本微利),再通过政府授权文件或相关合同协议明确项目资金的来源和支付方式,县域融资平台公司与政府之间系供需之间的交易关系,资金支付遵守市场契约。

  四、理清县域平台公司债务关系,对原承接的政府债务进行置换。对县域平台公司的既有债务进行分类,按“谁受益、谁承担”的原则,进行分类化解。一是公益性项目债务,由县域政府承担直接偿债责任。可依靠省政府代市县级政府发行债券置换为政府直接债务,或由政府注入资产进行匹配、由政府财政安排资金对项目进行回购等置换为企业债务。对政府用于置换债务所匹配至平台公司的资产,其处置收入专项用于对应债务本息的偿还。二是准经营性项目债务,由县域政府安排偿债缺口补贴转化为企业债务。对自身能够产生收益,但自身收益不能够完全覆盖贷款本息的准经营性项目产生的债务,将能产生收益的经营性资产、特性经营权、政府股权性投资全部划转平台公司,并对偿债缺口资金由县域财政安排补贴将债务转化为企业债务。三是经营性项目债务,直接转化为企业债务。对自身能够产生收益,且自身收益能够完全覆盖贷款本息的经营性项目,县域政府将项目收益权划入平台公司,平台公司以项目收益偿还贷款本息,县域政府不再承担兜底责任。

  五、完善县域平台公司管理、考核机制,转变政企关系。按照“政府融资职能变了,服务政府的功能不变;政府支持的方式变了,政府支持力度不变;获取项目的方式变了,城市运营建设业主不变;融资模式变了,融资功能不变。”的原则重新构建政企关系。一是赋予县域平台公司自主经营环境,强化平台公司自我造血功能。通过建立现代企业制度,搭建分工协作、相互监督的内部管理体系,提高平台的经营决策能力和自我造血功能。二是以资本为纽带,构建以管资本为主的国有资产监管体制。以实现国有资产的保值增值为目标,通过制定合理的业绩考核体系,实现县域政府从管企业到管资本的转变。三是以市场为导向,健全薪酬分配机制。建立健全与选任方式相匹配、与企业功能性质和市场机制相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。四是明确县域平台公司关键岗位高管编制载体,稳定干部队伍。给予平台公司高管一定期限的过渡期,过渡期内视个人身份、编制情况将关键岗位高管编制放至相关单位并保留原级别待遇,对平台公司表现突出人员可提拔、重用至行政事业单位任职。

(瑞金市城投 朱坤华)